Il 22 marzo 2021, circa un anno prima del conflitto russo-ucraino, come per sogno premonitore, il Consiglio dellโUnione Europea istituiva lo European Peace Facility con decisione 509/2021. LโEPF รจ un nuovo strumento di finanziamento per la Politica estera e di Sicurezza comune (PESC) volto a proiettare lโUnione Europea allโestero in modo chiaro e inequivocabile, affiancandolo alla teoria della democratizzazione del Vicinato, tra tutti quei paesi del cosiddetto โMediterraneo allargatoโ.
Questa concezione, di stampo liberale, รจ informata dalla teoria kantiana della pace democratica secondo cui gli Stati democratici tra loro non si fanno la guerra, essendo i governi responsabili di fronte alla volontร popolare. Ciรฒ ha spinto lโUnione Europea a influenzare il pensiero e le strutture dei paesi confinanti non democratici attraverso il commercio e le relazioni internazionali โ un esempio รจ dato dallโinserimento di clausole sul rispetto dei diritti umani nelle commesse internazionali.
Fino allโistituzione dellโEPF, infatti, il gigante sovranazionale del Vecchio Continente aveva fatto uso del soft power, grande cavallo di Troia europeo, lasciando ai margini lโhard power per ostacoli derivanti dai Trattati, tra tutti lโarticolo 41(2) del Trattato sullโUnione Europea, e dalle posizioni divergenti presenti nella compagine degli Stati membri.
Il Fondo europeo per la Pace permette al contrario allโUnione Europea di pianificare e dispiegare missioni militari e di assistenza finanziaria a paesi terzi in maniera piรน efficiente allโinterno della direzione delineata dalla Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC). Questo nuovo strumento incentiva, cosรฌ, un impegno attivo nelle aree e nelle Regioni piรน calde del globo dove lโinfluenza europea aveva trovato limiti oggettivi dati dallโimpossibilitร dellโUnione, sia nella potenza che nella volontร , di assistere gli attori internazionali o le organizzazioni regionali militarmente o con la consegna di forza letale.
Ciรฒ potrร permettere, in linea teorica, allโUE di recuperare il terreno guadagnato a suo discapito da altri attori globali come Russia e Cina, ma anche dagli alleati quali gli Stati Uniti, nelle regioni piรน rilevanti a livello strategici – primi tra tutti i paesi nordafricani e del Sahel.
I precursori dell’EPF
Il Fondo Europeo per la Pace permette anche il superamento di due meccanismi precedenti volti allโimplementazione della PESC: Athena e lโAfrican Peace Facility (APF). ร proprio dai grandi difetti dellโAPF e di Athena che il Consiglio decide dโistituire lo European Peace Facility, dotando lโUnione Europea di quelle grandi ambizioni a cui il Vecchio Continente puรฒ e deve aspirare.
Athena, infatti, รจ il primo meccanismo messo in essere dallโUnione per far sรฌ che gli Stati membri coprissero in maniera equa, in base al proprio prodotto nazionale lordo (PNL), alcuni dei costi delle missioni facenti capo alla PSDC, come il trasporto, le infrastrutture necessarie, i costi del personale e di addestramento. Una delle sue applicazioni รจ stato nelle missioni di addestramento militare dellโUnione Europea (EUTMs).
Athena, come peculiaritร , aveva la possibilitร di aprirsi anche a fondi di paesi terzi, i quali non avevano capacitร di voto nel processo di decision-making. Difetto fondamentale di questo progetto รจ stato la sua ristretta disponibilitร economica, la quale copriva solo il 10-15% delle spese necessarie per le operazioni, lasciando i costi rimanenti suddivisi secondo lo stesso principio che rende riluttanti i paesi NATO ad operare, ossia la concezione โcosts lie were they fallโ.
LโAPF, invece, aveva lo scopo di supportare e finanziare le missioni in Africa, sempre allโinterno della PSDC, ma solo quelle autorizzate dallโUnione Africana (UA). Come il fondo precedente, lโAfrican Peace Facility copriva le spese legate alla mobilitazione delle truppe, delle risorse e dalla preparazione delle forze locali alle operazioni di polizia, antisommossa e concernenti lโuso di forza letale. LโAPF si รจ visto partecipe in missioni quali la AU Mission to Somalia (AMISOM), la Task Force multinazionale congiunta contro Boko Haram (MNJTF) e la Task Force congiunta del G5 per il Sahel, tra le altre.
Una percentuale abbastanza ristretta del fondo, meno del 9% se consideriamo anche la parte di share dedicata allโEarly Response Mechanism, รจ dedicata alla capacity-bulding e allo sviluppo istituzionale dellโAfrican Peace and Security Architecture (APSA), lโorganizzazione interna allโUnione Africana volta alla prevenzione della guerra e al mantenimento della pace.
Il progetto, oggi sostituito dallโEPF, peccava di ambizione e di capacitร , circoscrivendo la sua azione alla regione africana, alle sole organizzazioni riconosciute dallโAPSA e ponendosi il limite di non fornire equipaggiamento letale, minando profondamente la competitivitร europea tra gli altri attori internazionali.
Come funziona l’European Peace Facility
Nel dettaglio, lโEPF gode di capacitร giuridica ed รจ un fondo fuori dal bilancio dellโUE come previsto dallโarticolo 41(2), il quale impone che โle spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della Difesaโ siano off-budget โa meno che il Consiglio, deliberando allโunanimitร , decida altrimentiโ. Proprio come Athena, lโEPF si finanzia attraverso un contributo diretto degli Stati membri in base alla previsione di bilancio annuali del fondo, con percentuali contributive definite in base al prodotto interno lordo di ogni paese.
Il bilancio previsto dal quadro finanziario pluriennale 2021-2027 prevede un fondo di 5 miliardi di euro a prezzi del 2018 โ 5,692 miliardi di euro oggi โ stanziati in sette anni in modo crescente. Ad oggi, il Fondo europeo per la Pace ha sette missioni militari attive, legate ad aree dโinteresse europeo, come lโEUFOR ALTHEA in Bosnia-Erzegovina, lโEUTM SOMALIA, lโEUTM MALI o lโEUNAVFOR MOZAMBICO.
Considerata missione militare aggiuntiva e quindi non tra le presenti, bisogna ricordare che lโEPF รจ diventato da Febbraio il principale strumento attraverso cui lโUE supporta le forze armate ucraine, avendo stanziato dal 28 febbraio ad oggi 2,5 miliardi di euro, di cui piรน del 90% per attrezzature militari concepite per lโuso letale della forza – una cifra sicuramente sostanziosa, che tuttavia potrebbe non bastare di fronte alla richiesta.
Peculiaritร fondamentale รจ la struttura a due pilastri, che permette la semplificazione delle procedure decisionali e rafforza lโunitร dellโazioni dellโUE. Il primo รจ definito โPilastro delle operazioniโ e si occupa del finanziamento delle missioni e delle operazioni della PSDC che hanno implicazione nel settore militare e della Difesa; mentre il secondo รจ il โPilastro misure di assistenzaโ, volto a finanziare gli aspetti dei costi militari delle operazioni e di capacity-bulding dei paesi terzi.
Riconfermando la natura profondamente intergovernativa del settore militare e della Difesa europea, questo nuovo strumento opera sotto la direzione di un comitato ad hoc composto dai rappresentanti degli Stati membri, il cui ruolo di presidente รจ ricoperto dal rappresentante della presidenza del Consiglio. Altre figure fondamentali sono lโamministratore delle operazioni, nominato dal segretariato generale del Consiglio; e lโamministratore delle misure di assistenza, nominato dallโAlto Rappresentante per la Politica estera; i quali svolgono la funzione esecutiva.
Infine, i comandanti in capo delle operazioni e delle missioni, che oltre alla funzione prettamente tattico-operativa, svolgono la funzione dโinfluenza allโinterno delle previsioni di bilancio. Alle delibere del Comitato potranno partecipare anche le figure sopracitate, oltre ai rappresentanti del Servizio europeo per lโazione esterna (SEAE) e lโAgenzia Europea per la Difesa (AED), anche se queste non avranno capacitร di voto, rimettendo tutto alle decisioni dei singoli Stati membri.
Le proposte, presentate dagli Stati membri, dallโAlto Rappresentante o attraverso lโAlto rappresentante dalla Commissione, devono essere votate allโunanimitร e ogni Stato ha quindi potere di veto, con lo scopo di limitare le controversie riguardanti lโinvio di equipaggiamento militare letale ma non solo.
Il processo che porta allo stanziamento dei fondi e allโattivazione di uno o entrambi i pilastri che compongono questo nuovo strumento parte dallโanalisi preliminare dei rischi e dellโimpatto condotta dal SEAE e sottoposta al Comitato, accompagnata anche da una serie di raccomandazioni riguardanti il rispetto del diritto internazionale umanitario quando la materia tratta lโinvio di forza letale.
Una volta vista dal Comitato, questโultimo prosegue con la discussione delle misure da attuare in supporto del beneficiario e delle clausole contrattuali tra lโUE e il destinatario dellโassistenza. Questi vincoli contrattuali risultano fondamentali per evitare che lโUnione Europea e i suoi Stati membri si rendano protagonisti di interventi sgraditi che possano peggiorare le situazioni dei beneficiari, delle popolazioni locali, della dispersione degli armamenti o di violazioni del diritto umanitario o internazionale.
Il monitoraggio nel rispetto dei doveri contrattuali รจ affidato al Servizio europeo per lโazione esterna e allโAlto Rappresentante ma gli accordi non vengono resi pubblici. Il mancato rispetto delle clausole contrattuali puรฒ portare alla sospensione o al termine dellโassistenza da parte del fondo.
Importante sottolineare come la materia diventa piรน complessa quando il supporto ai beneficiari รจ contraddistinto dallโinvio di equipaggiamento letale. In questi casi, infatti, per evitare che alcuni Stati membri possano andare contro alcuni dei propri principi costituzionali o status giuridico-storici, gli Stati possono presentare una dichiarazione scritta che prevede la loro esenzione โ come fatto da Austria, Irlanda e Malta. Il trattato istitutivo, perรฒ, prevede che la loro quota partecipativa ai costi dโinvio di forza letale venga riassorbita stanziando i fondi mancati in altre operazioni portate avanti dal Comitato.
L’EPF oltre la guerra in Ucraina
Lo European Peace Facility permette, quindi, il superamento della barriera geografica delineata dal progetto precedente, consentendo allโUnione europea di finanziare gli interventi in operazioni di peace-keeping, peace-enforcement o peace-support in ogni area del pianeta. Questo, non porterร a un minor interesse nel continente africano ma, anzi, dovrebbe permettere allโUnione Europea di dotarsi di piรน possibilitร dโazione che non saranno ristrette alle solo organizzazioni riconosciute e designate dallโAPSA, facendo sรฌ che possa operare direttamente con i governi e gli eserciti nazionali, oltre che allโinterno delle missioni ONU, permettendo una maggiore flessibilitร decisionale.
Il nuovo fondo istituito permette anche lโabbattimento dei costi delle operazioni grazie alla maggiore disponibilitร economica, allargando le richieste finanziarie agli Stati membri e consentendo che i costi delle missioni vengano coperti fino al 35-45%, comprendendo anche i costi di trasporto per e dai teatri operativi, delle forze di protezione per le missioni non esecutive e di dispiegamento dei militari europei.
Infine, la piรน grande rivoluzione dellโEPF รจ quello di recuperare il divario in materia di supporto militare che ha caratterizzato lโUnione Europea con le altre potenze, rendendo lโUnion Europea legalmente in grado di inviare supporto militare ed equipaggiamento militare letale. Il fulcro del progetto, infatti, delineato nello strategic compass, รจ quello di rendere lโUnion Europea uno dei maggiori provider in termini di Sicurezza e supporto militare, esercitando un ruolo di primo piano nelle zone piรน importanti a livello strategico per il Vecchio Continente.
La possibilitร dโinvio di armamenti, pesanti o meno che siano, permette allโEuropa di tornare ad essere uno dei partner di punta per lโarea nord-africana e del Vicino Oriente, oltre che dellโarea Est-Europea, rassicurando gli Stati membri in merito al decrescente peso che lโEuropa sta assumendo allโinterno delle dinamiche globali.
Foto in evidenza: Rรผdiger Mรผller – Own work, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=80552432