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European Peace Facility: come funziona il fondo europeo per armare Kiev

European Peace Facility: come funziona il fondo europeo per armare Kiev

European Peace Facility: come funziona il fondo dell'Unione europea per rifornire di armi e aiuti l'Ucraina
European Peace Facility

Il 22 marzo 2021, circa un anno prima del conflitto russo-ucraino, come per sogno premonitore, il Consiglio dellโ€™Unione Europea istituiva lo European Peace Facility con decisione 509/2021. Lโ€™EPF รจ un nuovo strumento di finanziamento per la Politica estera e di Sicurezza comune (PESC) volto a proiettare lโ€™Unione Europea allโ€™estero in modo chiaro e inequivocabile, affiancandolo alla teoria della democratizzazione del Vicinato, tra tutti quei paesi del cosiddetto โ€œMediterraneo allargatoโ€.

Questa concezione, di stampo liberale, รจ informata dalla teoria kantiana della pace democratica secondo cui gli Stati democratici tra loro non si fanno la guerra, essendo i governi responsabili di fronte alla volontร  popolare. Ciรฒ ha spinto lโ€™Unione Europea a influenzare il pensiero e le strutture dei paesi confinanti non democratici attraverso il commercio e le relazioni internazionali โ€“ un esempio รจ dato dallโ€™inserimento di clausole sul rispetto dei diritti umani nelle commesse internazionali.

Fino allโ€™istituzione dellโ€™EPF, infatti, il gigante sovranazionale del Vecchio Continente aveva fatto uso del soft power, grande cavallo di Troia europeo, lasciando ai margini lโ€™hard power per ostacoli derivanti dai Trattati, tra tutti lโ€™articolo 41(2) del Trattato sullโ€™Unione Europea, e dalle posizioni divergenti presenti nella compagine degli Stati membri.

Il Fondo europeo per la Pace permette al contrario allโ€™Unione Europea di pianificare e dispiegare missioni militari e di assistenza finanziaria a paesi terzi in maniera piรน efficiente allโ€™interno della direzione delineata dalla Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC). Questo nuovo strumento incentiva, cosรฌ, un impegno attivo nelle aree e nelle Regioni piรน calde del globo dove lโ€™influenza europea aveva trovato limiti oggettivi dati dallโ€™impossibilitร  dellโ€™Unione, sia nella potenza che nella volontร , di assistere gli attori internazionali o le organizzazioni regionali militarmente o con la consegna di forza letale.

Ciรฒ potrร  permettere, in linea teorica, allโ€™UE di recuperare il terreno guadagnato a suo discapito da altri attori globali come Russia e Cina, ma anche dagli alleati quali gli Stati Uniti, nelle regioni piรน rilevanti a livello strategici – primi tra tutti i paesi nordafricani e del Sahel.

I precursori dell’EPF

Il Fondo Europeo per la Pace permette anche il superamento di due meccanismi precedenti volti allโ€™implementazione della PESC: Athena e lโ€™African Peace Facility (APF). รˆ proprio dai grandi difetti dellโ€™APF e di Athena che il Consiglio decide dโ€™istituire lo European Peace Facility, dotando lโ€™Unione Europea di quelle grandi ambizioni a cui il Vecchio Continente puรฒ e deve aspirare.

Athena, infatti, รจ il primo meccanismo messo in essere dallโ€™Unione per far sรฌ che gli Stati membri coprissero in maniera equa, in base al proprio prodotto nazionale lordo (PNL), alcuni dei costi delle missioni facenti capo alla PSDC, come il trasporto, le infrastrutture necessarie, i costi del personale e di addestramento. Una delle sue applicazioni รจ stato nelle missioni di addestramento militare dellโ€™Unione Europea (EUTMs).

Athena, come peculiaritร , aveva la possibilitร  di aprirsi anche a fondi di paesi terzi, i quali non avevano capacitร  di voto nel processo di decision-making. Difetto fondamentale di questo progetto รจ stato la sua ristretta disponibilitร  economica, la quale copriva solo il 10-15% delle spese necessarie per le operazioni, lasciando i costi rimanenti suddivisi secondo lo stesso principio che rende riluttanti i paesi NATO ad operare, ossia la concezione โ€œcosts lie were they fallโ€.

Lโ€™APF, invece, aveva lo scopo di supportare e finanziare le missioni in Africa, sempre allโ€™interno della PSDC, ma solo quelle autorizzate dallโ€™Unione Africana (UA). Come il fondo precedente, lโ€™African Peace Facility copriva le spese legate alla mobilitazione delle truppe, delle risorse e dalla preparazione delle forze locali alle operazioni di polizia, antisommossa e concernenti lโ€™uso di forza letale. Lโ€™APF si รจ visto partecipe in missioni quali la AU Mission to Somalia (AMISOM), la Task Force multinazionale congiunta contro Boko Haram (MNJTF) e la Task Force congiunta del G5 per il Sahel, tra le altre.

Una percentuale abbastanza ristretta del fondo, meno del 9% se consideriamo anche la parte di share dedicata allโ€™Early Response Mechanism, รจ dedicata alla capacity-bulding e allo sviluppo istituzionale dellโ€™African Peace and Security Architecture (APSA), lโ€™organizzazione interna allโ€™Unione Africana volta alla prevenzione della guerra e al mantenimento della pace.

Il progetto, oggi sostituito dallโ€™EPF, peccava di ambizione e di capacitร , circoscrivendo la sua azione alla regione africana, alle sole organizzazioni riconosciute dallโ€™APSA e ponendosi il limite di non fornire equipaggiamento letale, minando profondamente la competitivitร  europea tra gli altri attori internazionali.

Come funziona l’European Peace Facility

Nel dettaglio, lโ€™EPF gode di capacitร  giuridica ed รจ un fondo fuori dal bilancio dellโ€™UE come previsto dallโ€™articolo 41(2), il quale impone che โ€œle spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della Difesaโ€ siano off-budget โ€œa meno che il Consiglio, deliberando allโ€™unanimitร , decida altrimentiโ€. Proprio come Athena, lโ€™EPF si finanzia attraverso un contributo diretto degli Stati membri in base alla previsione di bilancio annuali del fondo, con percentuali contributive definite in base al prodotto interno lordo di ogni paese.

Il bilancio previsto dal quadro finanziario pluriennale 2021-2027 prevede un fondo di 5 miliardi di euro a prezzi del 2018 โ€“ 5,692 miliardi di euro oggi โ€“ stanziati in sette anni in modo crescente. Ad oggi, il Fondo europeo per la Pace ha sette missioni militari attive, legate ad aree dโ€™interesse europeo, come lโ€™EUFOR ALTHEA in Bosnia-Erzegovina, lโ€™EUTM SOMALIA, lโ€™EUTM MALI o lโ€™EUNAVFOR MOZAMBICO.

Considerata missione militare aggiuntiva e quindi non tra le presenti, bisogna ricordare che lโ€™EPF รจ diventato da Febbraio il principale strumento attraverso cui lโ€™UE supporta le forze armate ucraine, avendo stanziato dal 28 febbraio ad oggi 2,5 miliardi di euro, di cui piรน del 90% per attrezzature militari concepite per lโ€™uso letale della forza – una cifra sicuramente sostanziosa, che tuttavia potrebbe non bastare di fronte alla richiesta.

Peculiaritร  fondamentale รจ la struttura a due pilastri, che permette la semplificazione delle procedure decisionali e rafforza lโ€™unitร  dellโ€™azioni dellโ€™UE. Il primo รจ definito โ€œPilastro delle operazioniโ€ e si occupa del finanziamento delle missioni e delle operazioni della PSDC che hanno implicazione nel settore militare e della Difesa; mentre il secondo รจ il โ€œPilastro misure di assistenzaโ€, volto a finanziare gli aspetti dei costi militari delle operazioni e di capacity-bulding dei paesi terzi.

Riconfermando la natura profondamente intergovernativa del settore militare e della Difesa europea, questo nuovo strumento opera sotto la direzione di un comitato ad hoc composto dai rappresentanti degli Stati membri, il cui ruolo di presidente รจ ricoperto dal rappresentante della presidenza del Consiglio. Altre figure fondamentali sono lโ€™amministratore delle operazioni, nominato dal segretariato generale del Consiglio; e lโ€™amministratore delle misure di assistenza, nominato dallโ€™Alto Rappresentante per la Politica estera; i quali svolgono la funzione esecutiva.

Infine, i comandanti in capo delle operazioni e delle missioni, che oltre alla funzione prettamente tattico-operativa, svolgono la funzione dโ€™influenza allโ€™interno delle previsioni di bilancio. Alle delibere del Comitato potranno partecipare anche le figure sopracitate, oltre ai rappresentanti del Servizio europeo per lโ€™azione esterna (SEAE) e lโ€™Agenzia Europea per la Difesa (AED), anche se queste non avranno capacitร  di voto, rimettendo tutto alle decisioni dei singoli Stati membri.

Le proposte, presentate dagli Stati membri, dallโ€™Alto Rappresentante o attraverso lโ€™Alto rappresentante dalla Commissione, devono essere votate allโ€™unanimitร  e ogni Stato ha quindi potere di veto, con lo scopo di limitare le controversie riguardanti lโ€™invio di equipaggiamento militare letale ma non solo.
Il processo che porta allo stanziamento dei fondi e allโ€™attivazione di uno o entrambi i pilastri che compongono questo nuovo strumento parte dallโ€™analisi preliminare dei rischi e dellโ€™impatto condotta dal SEAE e sottoposta al Comitato, accompagnata anche da una serie di raccomandazioni riguardanti il rispetto del diritto internazionale umanitario quando la materia tratta lโ€™invio di forza letale.

Una volta vista dal Comitato, questโ€™ultimo prosegue con la discussione delle misure da attuare in supporto del beneficiario e delle clausole contrattuali tra lโ€™UE e il destinatario dellโ€™assistenza. Questi vincoli contrattuali risultano fondamentali per evitare che lโ€™Unione Europea e i suoi Stati membri si rendano protagonisti di interventi sgraditi che possano peggiorare le situazioni dei beneficiari, delle popolazioni locali, della dispersione degli armamenti o di violazioni del diritto umanitario o internazionale.

Il monitoraggio nel rispetto dei doveri contrattuali รจ affidato al Servizio europeo per lโ€™azione esterna e allโ€™Alto Rappresentante ma gli accordi non vengono resi pubblici. Il mancato rispetto delle clausole contrattuali puรฒ portare alla sospensione o al termine dellโ€™assistenza da parte del fondo.

Importante sottolineare come la materia diventa piรน complessa quando il supporto ai beneficiari รจ contraddistinto dallโ€™invio di equipaggiamento letale. In questi casi, infatti, per evitare che alcuni Stati membri possano andare contro alcuni dei propri principi costituzionali o status giuridico-storici, gli Stati possono presentare una dichiarazione scritta che prevede la loro esenzione โ€“ come fatto da Austria, Irlanda e Malta. Il trattato istitutivo, perรฒ, prevede che la loro quota partecipativa ai costi dโ€™invio di forza letale venga riassorbita stanziando i fondi mancati in altre operazioni portate avanti dal Comitato.

L’EPF oltre la guerra in Ucraina

Lo European Peace Facility permette, quindi, il superamento della barriera geografica delineata dal progetto precedente, consentendo allโ€™Unione europea di finanziare gli interventi in operazioni di peace-keeping, peace-enforcement o peace-support in ogni area del pianeta. Questo, non porterร  a un minor interesse nel continente africano ma, anzi, dovrebbe permettere allโ€™Unione Europea di dotarsi di piรน possibilitร  dโ€™azione che non saranno ristrette alle solo organizzazioni riconosciute e designate dallโ€™APSA, facendo sรฌ che possa operare direttamente con i governi e gli eserciti nazionali, oltre che allโ€™interno delle missioni ONU, permettendo una maggiore flessibilitร  decisionale.

Il nuovo fondo istituito permette anche lโ€™abbattimento dei costi delle operazioni grazie alla maggiore disponibilitร  economica, allargando le richieste finanziarie agli Stati membri e consentendo che i costi delle missioni vengano coperti fino al 35-45%, comprendendo anche i costi di trasporto per e dai teatri operativi, delle forze di protezione per le missioni non esecutive e di dispiegamento dei militari europei.

Infine, la piรน grande rivoluzione dellโ€™EPF รจ quello di recuperare il divario in materia di supporto militare che ha caratterizzato lโ€™Unione Europea con le altre potenze, rendendo lโ€™Union Europea legalmente in grado di inviare supporto militare ed equipaggiamento militare letale. Il fulcro del progetto, infatti, delineato nello strategic compass, รจ quello di rendere lโ€™Union Europea uno dei maggiori provider in termini di Sicurezza e supporto militare, esercitando un ruolo di primo piano nelle zone piรน importanti a livello strategico per il Vecchio Continente.

La possibilitร  dโ€™invio di armamenti, pesanti o meno che siano, permette allโ€™Europa di tornare ad essere uno dei partner di punta per lโ€™area nord-africana e del Vicino Oriente, oltre che dellโ€™area Est-Europea, rassicurando gli Stati membri in merito al decrescente peso che lโ€™Europa sta assumendo allโ€™interno delle dinamiche globali.

Foto in evidenza: Rรผdiger Mรผller – Own work, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=80552432

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Alessandro Maria Brenci

Alessandro Maria Brenci

Studente LUISS classe 2001, da sempre appassionato di politica e relazioni internazionali, da cui deriva anche una passione per il giornalismo e l'analisi. Concentrato principalmente sul settore Difesa e Sicurezza, in particolare per ciรฒ che riguarda l'Italia e il contesto mediterraneo ed europeo.

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