Le sanzioni economiche sono uno strumento, proprio della politica estera, attraverso il quale un Paese, o un insieme di Paesi, cerca di ostacolare la crescita economica di un altro Paese, mediante l’applicazione di tariffe, barriere commerciali e restrizioni alle transazioni finanziarie. Il motivo per cui le sanzioni potrebbero essere utilizzate può essere di ordine economico, ma il più delle volte le ragioni sono politiche, militari o riguardanti questioni sociali.

Quando sono state concepite 

Le sanzioni economiche furono concepite come uno strumento regolamentato nella comunità internazionale con la nascita della Società delle Nazioni nel 1920, sebbene sanzioni sotto forma di blocchi o embarghi fossero state applicate anche prima, come durante la Prima Guerra Mondiale o le Guerre Napoleoniche (il Sistema Continentale attraverso il quale Napoleone mise un embargo contro l’Impero britannico). Tuttavia, è solo nel corso del ‘900 che le sanzioni economiche sono diventate uno strumento sempre più usato da parte degli Stati. 

In passato, nonostante siano state combattute guerre che avevano per origine dispute commerciali (es. le guerre anglo-olandesi che iniziarono in seguito ai Navigation Acts promulgati da Cromwell), non vi era l’idea che guerra e commercio fossero alternativi, ma era prassi che due potenze, mentre si facevano la guerra, continuassero a commerciare. Per esempio, i conflitti turco-veneziani per il controllo del Mediterraneo orientale non impedirono alle due potenze, che formalmente erano in guerra, di proseguire con i loro scambi commerciali. 

È solo, come detto, con la nascita della Società delle Nazioni che si affermò l’idea che le sanzioni economiche fossero uno strumento alternativo alla guerra per costringere un Paese terzo a fare marcia indietro su certe politiche. L’art. 16 della Convenzione della Società delle Nazioni recitava infatti che qualora uno Stato membro avesse dichiarato guerra ad un altro Stato membro, gli altri Membri si obbligavano a “rompere immediatamente tutte le relazioni commerciali o finanziarie, a proibire ogni rapporto fra i loro nazionali e quelli dello Stato in rottura di patto e a far cessare ogni comunicazione finanziaria, commerciale o personale fra i nazionali di questo Stato e quelli di ogni altro Stato, Membro o non della Società”. 

La prima volta che la Società delle Nazioni applicò l’art. 16, imponendo sanzioni ad un Paese membro, fu nei confronti dell’Italia all’indomani dell’invasione dell’Etiopia nel 1935. Fino ad allora, infatti, la dottrina americana e britannica influenzata da Lord Curzon e Woodrow Wilson prevedeva che le sanzioni fossero esplicitamente un sostituto dell’azione militare. Vi era l’idea — o forse si dovrebbe dire l’illusione — che le sanzioni fossero uno strumento efficace per far fallire una guerra intrapresa dal Paese sanzionato.

Ragioni che inducono un Paese a imporre sanzioni economiche

Come accennato, inizialmente lo scopo di dette misure era principalmente quello di ostacolare l’efficacia bellica dello Stato aggressore, logorando la sua logistica, i suoi rifornimenti, la sua produzione industriale e la sua capacità di finanziare la guerra. L’idea principale era quella di danneggiare l’economia di un Paese senza dichiarargli guerra, dal momento che una guerra spesso comporta un costo sociale che può essere insopportabile per il paese che la conduce, ed è raramente popolare tra i cittadini (fattore che non deve essere trascurato dal governo, soprattutto in una democrazia). 

Le sanzioni economiche, che sono fondamentalmente una sorta di “guerra economica”, sono infatti decisamente meno rischiose, sebbene possano comunque portare alcune conseguenze indesiderate. Ad esempio, alcune sanzioni economiche potrebbero danneggiare l’economia sanzionante più di quella sanzionata, oppure le ricadute potrebbero influire negativamente anche sull’economia di Paesi non sanzionati.

Nonostante siano state concepite per costringere una potenza a fermare la guerra, nel corso degli anni gli obiettivi che le sanzioni si sono proposte di raggiungere, oltre a mandare a monte un’operazione militare, sono molteplici: provocare un regime change(sperando in una rivoluzione interna da parte della popolazione esasperata dalla difficile situazione economica che le sanzioni provocano), ottenere la revoca di una certa politica che il Paese sanzionato sta adottando, ottenere delle concessioni oppure minare il potenziale militare della potenza sanzionata. 

In generale, le ragioni che possono condurre una potenza a sanzionarne un’altra si possono dividere in quattro categorie:

1. Ragioni economiche: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per ragioni economiche quando vi è la sensazione che le politiche economiche e commerciali del paese B stiano danneggiando ingiustamente gli interessi economici del paese A. Solitamente tali sanzioni sono imposte a una gamma ridotta di imprese o attori economici e assumono la forma di dazi all’importazione e restrizioni sui visti. In genere, le ragioni economiche sono strettamente legate alla rivalità politica. Un esempio sono le misure che l’amministrazione Trump ha preso contro la Cina durante il suo intero mandato, come il National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019 e l’esclusione della Cina dai contratti di appalto del governo degli Stati Uniti per presunta manipolazione valutaria.
   
2. Ragioni politiche: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per motivi politici quando c’è un forte attrito politico tra i due. Tale tensione è spesso caratterizzata dall’incompatibilità ideologica dei due regimi. Un esempio è l’embargo americano imposto a Cuba nel 1958 dopo la rivoluzione cubana e il rovesciamento di Fulgencio Batista, il cui regime era sostenuto dagli Stati Uniti. L’embargo era chiaramente motivato da ragioni politiche, perché il nuovo regime castrista non era assolutamente un alleato degli Stati Uniti. Un altro esempio sono le sanzioni americane contro l’Iran dopo la rivoluzione islamica.
   
3. Ragioni militari: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per motivi militari quando il Paese B sta conducendo un’operazione militare condannata dal Paese A, che cerca di ostacolare la capacità militare del Paese B, prendendo di mira la sua logistica, in modo da diminuire le possibilità di raggiungere gli obiettivi militari che desiderava, oppure rendendo il loro conseguimento più costoso. Un esempio di ciò sono le attuali sanzioni economiche che l’Occidente ha imposto alla Russia dopo l’inizio della sua cosiddetta operazione militare speciale.
   
4. Ragioni sociali: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per ragioni sociali quando il regime del Paese B sta portando avanti determinate politiche considerate inaccettabili secondo il codice morale del Paese A, perché considerate violazioni dei diritti umani. Di solito tali sanzioni sono applicate multi lateralmente da un ampio gruppo di membri della comunità internazionale e l’ONU è coinvolta. Il secolo scorso ha offerto vari esempi: le sanzioni anti-apartheid contro Sudafrica e Rhodesia, o l’embargo contro la Somalia dopo la caduta del regime di Siad Barre.

L’utilizzo delle sanzioni come misura coercitiva di politica estera

Sebbene le sanzioni economiche siano state utilizzate nel corso di tutto il secolo scorso, dal crollo del muro di Berlino, che segnò convenzionalmente l’inizio della globalizzazione, l’utilizzo di tale strumento è aumentato esponenzialmente, andando di pari passo con l’apertura dell’economia mondiale. In particolare, tale aumento è avvenuto tramite due ondate distinte. La prima ondata avvenne negli anni ’90, che vide un aumento globale delle sanzioni del 59% rispetto al decennio precedente, mentre la seconda ondata ebbe luogo nel decennio appena trascorso, il 2010, con un aumento del 73% rispetto al decennio degli anni 2000, come mostra il grafico sotto riportato.

Si potrebbe dire che la prima ondata di sanzioni coincise con la fase ascendente della globalizzazione, quando ci si era illusi che la storia fosse finita e che la sua dialettica avesse definitivamente fatto trionfare, nella sua razionalità, la civiltà occidentale a guida americana, che si apprestava a diventare civiltà globale, nella quale agli Stati Uniti era assegnato il compito di polizia mondiale (e infatti la maggior parte di questa ondata di sanzioni colpì la Jugoslavia e l’Iraq).

Al contrario, la seconda ondata coincise con la fase discendente della globalizzazione, che sembra, nel momento in cui questo articolo è scritto, avviarsi verso la sua fine in favore di un mondo multipolare diviso in blocchi (non a caso la maggioranza delle sanzioni del secondo decennio del 2000 ha colpito la Russia e la Cina). 

I fattori di efficacia delle sanzioni

L’efficacia delle sanzioni dipende da vari fattori: legami commerciali preesistenti, durata delle sanzioni, rapporti precedenti alle sanzioni, dimensione delle due economie, salute economica e stabilità politica del Paese sanzionato, costo delle sanzioni per il mittente e per il Paese sanzionato, grado di isolamento del Paese sanzionato.

Maggiore è la porzione di scambi commerciali che il Paese sanzionato ha con il Paese sanzionante relativamente alla quantità totale di scambi commerciali con il resto del mondo, maggiore sarà l’impatto delle sanzioni. Nella maggior parte dei casi di successo delle sanzioni economiche, il Paese sanzionante ha rappresentato quasi il 33% del commercio totale del Paese sanzionato.

Viceversa, se la quota di scambi commerciali che il Paese sanzionante ha nei confronti del Paese sanzionato è trascurabile, le sanzioni non avranno alcun effetto. Un esempio celebre è offerto dal Canada quando revocò i diritti di atterraggio agli aerei sudafricani nel 1985. Dopo l’imposizione di questo pacchetto di sanzioni, nessun aereo sudafricano atterrò più in Canada. Il problema è che anche prima delle sanzioni nessun aereo sudafricano atterrava in Canada.

In genere maggiore è la durata delle sanzioni, minore è la loro efficacia. Infatti, le sanzioni hanno la loro massima efficacia all’inizio, mentre perdono efficacia con il tempo perché il Paese colpito nel mentre trova metodi per aggirare le sanzioni trovando nuovi fornitori o nuovi clienti per le sue merci. Di solito migliori sono i rapporti tra il Paese sanzionante e il Paese sanzionato prima delle sanzioni, maggiore sarà l’efficacia di queste ultime. Infatti, se i rapporti prima delle sanzioni erano già compromessi, è molto probabile che il Paese colpito avesse previsto le sanzioni avendo già elaborato un piano per aggirarle. 

È stato inoltre osservato che è più probabile che i grandi Paesi utilizzino le sanzioni economiche come strumento di politica estera, ma il rapporto tra le grandezze delle economie del sanzionante e del sanzionato non sembra essere significativo per l’efficacia delle sanzioni. Si può comunque sostenere in generale che un Paese piccolo e povero di risorse naturali, e pertanto obbligato ad avere un’economia aperta, sia più vulnerabile alle sanzioni.

La salute economica e la stabilità politica del Paese sanzionato è altresì una variabile chiave, per ovvie ragioni, così come appare superfluo spiegare perché è rilevante il costo delle sanzioni per il Paese mittente e il Paese colpito: se le sanzioni sono più costose per il primo, allora non hanno senso. Determinante è anche l’isolamento del Paese sanzionato: se si crea un “cordone sanitario” attorno al Paese colpito, attraverso l’isolamento internazionale, diventa più difficile aggirare le sanzioni. In breve, maggiore è il numero di Stati che aderiscono alle sanzioni, maggiormente queste sono efficaci.

Le sanzioni funzionano? Cosa dice la storia 

Al giorno d’oggi, la maggior parte degli esperti sono scettici sull’efficacia delle sanzioni per fermare un’operazione militare, nonostante questo fosse l’obiettivo dichiarato da parte della Commissione Europea in occasione del primo pacchetto di sanzioni contro la Russia all’indomani dell’invasione dell’Ucraina. Infatti, in questi casi il tasso di successo delle sanzioni è molto basso e, secondo un saggio di Haufbauer, Schott, Elliott e Oegg “Economic Sanctions Reconsidered” (2009), che utilizza una banca dati che prende in considerazione quasi 200 casi storici di sanzioni economiche, si attesta attorno al 20%. 

Inoltre, dato forse più importante, dopo gli anni ‘60 nessun tentativo di fermare una guerra attraverso le sanzioni economiche ha avuto successo. L’ultimo caso che vide misure economiche coercitive fermare con efficacia l’impegno bellico di un Paese infatti risale al 1963-65 quando gli Stati Uniti riuscirono a dissuadere la Repubblica Araba Unita dal continuare le sue operazioni belliche in Yemen e in Congo. La dottrina oggi prescrive di usare le sanzioni non tanto come alternativa alla guerra, bensì nell’ambito di guerre di procura o come preludio alla guerra vera e propria. 

Se invece l’obiettivo delle sanzioni è meramente quello di inficiare l’operatività e l’efficacia dell’apparato bellico del Paese sanzionato, in questo caso la percentuale di successo è più alta, raggiungendo il 33% dei casi. In particolare, vi sono quattro casi in cui le sanzioni hanno avuto successo impedendo ai Paesi colpiti di sviluppare i propri programmi nucleari militari: le sanzioni economiche degli Stati Uniti nei confronti di Corea del Sud, Taiwan, Libia e Iraq. Tuttavia, le sanzioni non hanno impedito a Pakistan e India di procurarsi le proprie armi atomiche. 

Quando le sanzioni si prefiggono lo scopo di causare un regime change, il tasso di successo si attesta al 34%. L’obiettivo di un regime change era molto frequente nel corso della guerra fredda nel contesto delle tensioni tra Mosca e Washington. Ad esempio, in Europa furono soggette a sanzioni da parte dell’URSS Jugoslavia, Finlandia e Albania, nel tentativo da parte di Mosca di attrarre questi Stati nella sua sfera di influenza, mentre nei casi che coinvolgono Cuba, Brasile, Cile e Nicaragua, gli Stati Uniti sospettavano che i loro vicini latinoamericani potessero disertare il campo capitalista diventando regimi comunisti.

Più di un terzo dei casi di sanzioni durante l’era della Guerra Fredda interessò tentativi di rovesciare i regimi di ex alleati. Nel post-Guerra Fredda la maggior parte delle sanzioni inflitte allo scopo di provocare un regime change è stata imposta da Paesi democratici nel tentativo di esportare o ripristinare la democrazia nei Paesi sanzionati, per la maggioranza Paesi africani.

Nel caso in cui le sanzioni abbiano l’obiettivo di indurre piccoli cambi di politiche adottate dai Paesi sanzionati, il tasso di successo è molto elevato, probabilmente perché il costo delle sanzioni per il Paese colpito è maggiore rispetto al vantaggio che l’adozione della politica controversa avrebbe portato. Nel caso di sanzioni inflitte allo scopo di indurre un Paese a cambiare una linea politica molto rilevante (per esempio l’occupazione di un territorio), il tasso di successo è molto minore, attestandosi al 30%. 

Quale previsione per le sanzioni alla Russia? 

Non è scopo di questo articolo valutare empiricamente l’impatto delle sanzioni occidentali inflitte alla Federazione Russa (del resto servirebbe uno studio approfondito che anche per ragioni di spazio non è possibile fare in questa sede), tuttavia si può tracciare una previsione teorica sulla base dei fattori di efficacia che abbiamo sopra esposto.

Secondo i dati di OEC world e della Commissione Europea, nel 2020 l’export russo era diretto per il 7,67% al Regno Unito, per il 3,59% verso gli Stati Uniti, per il 37,9% verso l’UE, mentre le importazioni provenivano per il 2,58% dagli Stati Uniti, per il 1,29% dal Regno Unito e per il 36,5% dall’UE. Insomma, l’economia russa e le economie dei Paesi sanzionanti erano molto integrate, fattore che incrementa l’efficacia delle sanzioni.

Per quanto riguarda la durata delle sanzioni, queste durano dal 2014, quindi teoricamente la Russia ha avuto tempo in questi anni di riadattare la propria economia per reagire. Le sanzioni conseguenti l’invasione del 24 febbraio 2022 durano ormai da 1 anno, e si è visto in questi mesi che la Russia sta riuscendo ad aggirare le sanzioni grazie alla complicità di alcuni Paesi come India, Cina, Turchia e Kazakistan che fanno transitare merci sul loro territorio per poi farle arrivare in Russia.

Inoltre, è notizia di pochi giorni fa il fatto che la Russia riesce ad aggirare le sanzioni sull’export vendendo i propri derivati del petrolio ai Paesi nordafricani, che a propria volta, fungendo da intermediari, li rivendono ai Paesi europei. Tutti questi fatti suggeriscono che le sanzioni stiano diventando sempre meno efficaci. 

Riguardo al fattore chiave dei rapporti precedenti tra l’Occidente e la Russia, sicuramente questi non erano idilliaci. Anzi, i rapporti erano diventati ostili già dal 2014. Questo fattore riduce l’efficacia delle sanzioni. La Russia poi è il Paese più grande del mondo, ricchissimo di risorse naturali, difficile da mettere economicamente in ginocchio. Politicamente molto stabile (altrimenti Putin non governerebbe da 20 anni), economicamente non prospero ma nemmeno in profonda crisi, nonostante la crescita non esaltante degli ultimi anni e un’inflazione sostenuta. A dispetto del wishful thinking occidentale, nemmeno isolato politicamente: infatti ad aver imposto le sanzioni economiche è praticamente il solo Occidente.

Alla luce di tutto ciò, è molto probabile che le sanzioni possano avere un significativo effetto negativo sulla crescita dell’economia russa nei prossimi anni, a causa soprattutto dell’elevato volume relativo del commercio della Russia nei confronti dell’UE; tuttavia, difficilmente avranno qualche effetto sul conflitto in corso, soprattutto perché l’isolamento internazionale del Cremlino non si è verificato (poco importano le condanne verbali dell’invasione se poi non sono seguite da fatti).