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Storia e applicazione delle sanzioni economiche: dal’900 alla guerra in Ucraina

Storia e applicazione delle sanzioni economiche: dal’900 alla guerra in Ucraina

Cosa sono, come funzionano, quali sono le ragioni e gli effetti dietro all'applicazione delle sanzioni economiche

Le sanzioni economiche sono uno strumento, proprio della politica estera, attraverso il quale un Paese, o un insieme di Paesi, cerca di ostacolare la crescita economica di un altro Paese, mediante l’applicazione di tariffe, barriere commerciali e restrizioni alle transazioni finanziarie. Il motivo per cui le sanzioni potrebbero essere utilizzate puรฒ essere di ordine economico, ma il piรน delle volte le ragioni sono politiche, militari o riguardanti questioni sociali.

Quando sono state concepite 

Le sanzioni economiche furono concepite come uno strumento regolamentato nella comunitร  internazionale con la nascita della Societร  delle Nazioni nel 1920, sebbene sanzioni sotto forma di blocchi o embarghi fossero state applicate anche prima, come durante la Prima Guerra Mondiale o le Guerre Napoleoniche (il Sistema Continentale attraverso il quale Napoleone mise un embargo contro l’Impero britannico). Tuttavia, รจ solo nel corso del โ€˜900 che le sanzioni economiche sono diventate uno strumento sempre piรน usato da parte degli Stati. 

In passato, nonostante siano state combattute guerre che avevano per origine dispute commerciali (es. le guerre anglo-olandesi che iniziarono in seguito ai Navigation Acts promulgati da Cromwell), non vi era lโ€™idea che guerra e commercio fossero alternativi, ma era prassi che due potenze, mentre si facevano la guerra, continuassero a commerciare. Per esempio, i conflitti turco-veneziani per il controllo del Mediterraneo orientale non impedirono alle due potenze, che formalmente erano in guerra, di proseguire con i loro scambi commerciali. 

รˆ solo, come detto, con la nascita della Societร  delle Nazioni che si affermรฒ lโ€™idea che le sanzioni economiche fossero uno strumento alternativo alla guerra per costringere un Paese terzo a fare marcia indietro su certe politiche. Lโ€™art. 16 della Convenzione della Societร  delle Nazioni recitava infatti che qualora uno Stato membro avesse dichiarato guerra ad un altro Stato membro, gli altri Membri si obbligavano a โ€œrompere immediatamente tutte le relazioni commerciali o finanziarie, a proibire ogni rapporto fra i loro nazionali e quelli dello Stato in rottura di patto e a far cessare ogni comunicazione finanziaria, commerciale o personale fra i nazionali di questo Stato e quelli di ogni altro Stato, Membro o non della Societร โ€. 

La prima volta che la Societร  delle Nazioni applicรฒ lโ€™art. 16, imponendo sanzioni ad un Paese membro, fu nei confronti dellโ€™Italia allโ€™indomani dellโ€™invasione dellโ€™Etiopia nel 1935. Fino ad allora, infatti, la dottrina americana e britannica influenzata da Lord Curzon e Woodrow Wilson prevedeva che le sanzioni fossero esplicitamente un sostituto dellโ€™azione militare. Vi era lโ€™idea โ€” o forse si dovrebbe dire lโ€™illusione โ€” che le sanzioni fossero uno strumento efficace per far fallire una guerra intrapresa dal Paese sanzionato.

Ragioni che inducono un Paese a imporre sanzioni economiche

Come accennato, inizialmente lo scopo di dette misure era principalmente quello di ostacolare l’efficacia bellica dello Stato aggressore, logorando la sua logistica, i suoi rifornimenti, la sua produzione industriale e la sua capacitร  di finanziare la guerra. L’idea principale era quella di danneggiare l’economia di un Paese senza dichiarargli guerra, dal momento che una guerra spesso comporta un costo sociale che puรฒ essere insopportabile per il paese che la conduce, ed รจ raramente popolare tra i cittadini (fattore che non deve essere trascurato dal governo, soprattutto in una democrazia). 

Le sanzioni economiche, che sono fondamentalmente una sorta di “guerra economica”, sono infatti decisamente meno rischiose, sebbene possano comunque portare alcune conseguenze indesiderate. Ad esempio, alcune sanzioni economiche potrebbero danneggiare l’economia sanzionante piรน di quella sanzionata, oppure le ricadute potrebbero influire negativamente anche sullโ€™economia di Paesi non sanzionati.

Nonostante siano state concepite per costringere una potenza a fermare la guerra, nel corso degli anni gli obiettivi che le sanzioni si sono proposte di raggiungere, oltre a mandare a monte unโ€™operazione militare, sono molteplici: provocare un regime change(sperando in una rivoluzione interna da parte della popolazione esasperata dalla difficile situazione economica che le sanzioni provocano), ottenere la revoca di una certa politica che il Paese sanzionato sta adottando, ottenere delle concessioni oppure minare il potenziale militare della potenza sanzionata. 

In generale, le ragioni che possono condurre una potenza a sanzionarne unโ€™altra si possono dividere in quattro categorie:

  1. Ragioni economiche: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per ragioni economiche quando vi รจ la sensazione che le politiche economiche e commerciali del paese B stiano danneggiando ingiustamente gli interessi economici del paese A. Solitamente tali sanzioni sono imposte a una gamma ridotta di imprese o attori economici e assumono la forma di dazi all’importazione e restrizioni sui visti. In genere, le ragioni economiche sono strettamente legate alla rivalitร  politica. Un esempio sono le misure che l’amministrazione Trump ha preso contro la Cina durante il suo intero mandato, come il National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019 e l’esclusione della Cina dai contratti di appalto del governo degli Stati Uniti per presunta manipolazione valutaria.
  2. Ragioni politiche: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per motivi politici quando c’รจ un forte attrito politico tra i due. Tale tensione รจ spesso caratterizzata dall’incompatibilitร  ideologica dei due regimi. Un esempio รจ l’embargo americano imposto a Cuba nel 1958 dopo la rivoluzione cubana e il rovesciamento di Fulgencio Batista, il cui regime era sostenuto dagli Stati Uniti. L’embargo era chiaramente motivato da ragioni politiche, perchรฉ il nuovo regime castrista non era assolutamente un alleato degli Stati Uniti. Un altro esempio sono le sanzioni americane contro l’Iran dopo la rivoluzione islamica.
  3. Ragioni militari: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per motivi militari quando il Paese B sta conducendo un’operazione militare condannata dal Paese A, che cerca di ostacolare la capacitร  militare del Paese B, prendendo di mira la sua logistica, in modo da diminuire le possibilitร  di raggiungere gli obiettivi militari che desiderava, oppure rendendo il loro conseguimento piรน costoso. Un esempio di ciรฒ sono le attuali sanzioni economiche che l’Occidente ha imposto alla Russia dopo lโ€™inizio della sua cosiddetta operazione militare speciale.
  4. Ragioni sociali: un Paese A impone sanzioni economiche al Paese B per ragioni sociali quando il regime del Paese B sta portando avanti determinate politiche considerate inaccettabili secondo il codice morale del Paese A, perchรฉ considerate violazioni dei diritti umani. Di solito tali sanzioni sono applicate multi lateralmente da un ampio gruppo di membri della comunitร  internazionale e l’ONU รจ coinvolta. Il secolo scorso ha offerto vari esempi: le sanzioni anti-apartheid contro Sudafrica e Rhodesia, o l’embargo contro la Somalia dopo la caduta del regime di Siad Barre.

Lโ€™utilizzo delle sanzioni come misura coercitiva di politica estera

Sebbene le sanzioni economiche siano state utilizzate nel corso di tutto il secolo scorso, dal crollo del muro di Berlino, che segnรฒ convenzionalmente lโ€™inizio della globalizzazione, lโ€™utilizzo di tale strumento รจ aumentato esponenzialmente, andando di pari passo con lโ€™apertura dellโ€™economia mondiale. In particolare, tale aumento รจ avvenuto tramite due ondate distinte. La prima ondata avvenne negli anni โ€™90, che vide un aumento globale delle sanzioni del 59% rispetto al decennio precedente, mentre la seconda ondata ebbe luogo nel decennio appena trascorso, il 2010, con un aumento del 73% rispetto al decennio degli anni 2000, come mostra il grafico sotto riportato.

Si potrebbe dire che la prima ondata di sanzioni coincise con la fase ascendente della globalizzazione, quando ci si era illusi che la storia fosse finita e che la sua dialettica avesse definitivamente fatto trionfare, nella sua razionalitร , laย civiltร  occidentaleย a guida americana, che si apprestava a diventare civiltร  globale, nella quale agli Stati Uniti era assegnato il compito di poliziaย mondiale (e infatti la maggior parte di questa ondata di sanzioni colpรฌ la Jugoslavia e lโ€™Iraq).

Al contrario, la seconda ondata coincise con la fase discendente della globalizzazione, che sembra, nel momento in cui questo articolo รจ scritto, avviarsi verso la sua fine in favore di unย mondo multipolareย diviso in blocchi (non a caso la maggioranza delle sanzioni del secondo decennio del 2000 ha colpito la Russia e la Cina).ย 

I fattori di efficacia delle sanzioni

Lโ€™efficacia delle sanzioni dipende da vari fattori: legami commerciali preesistenti, durata delle sanzioni, rapporti precedenti alle sanzioni, dimensione delle due economie, salute economica e stabilitร  politica del Paese sanzionato, costo delle sanzioni per il mittente e per il Paese sanzionato, grado di isolamento del Paese sanzionato.

Maggiore รจ la porzione di scambi commerciali che il Paese sanzionato ha con il Paese sanzionante relativamente alla quantitร  totale di scambi commerciali con il resto del mondo, maggiore sarร  lโ€™impatto delle sanzioni. Nella maggior parte dei casi di successo delle sanzioni economiche, il Paese sanzionante ha rappresentato quasi il 33% del commercio totale del Paese sanzionato.

Viceversa, se la quota di scambi commerciali che il Paese sanzionante ha nei confronti del Paese sanzionato รจ trascurabile, le sanzioni non avranno alcun effetto. Un esempio celebre รจ offerto dal Canada quando revocรฒ i diritti di atterraggio agli aerei sudafricani nel 1985. Dopo l’imposizione di questo pacchetto di sanzioni, nessun aereo sudafricano atterrรฒ piรน in Canada. Il problema รจ che anche prima delle sanzioni nessun aereo sudafricano atterrava in Canada.

In genere maggiore รจ la durata delle sanzioni, minore รจ la loro efficacia. Infatti, le sanzioni hanno la loro massima efficacia allโ€™inizio, mentre perdono efficacia con il tempo perchรฉ il Paese colpito nel mentre trova metodi per aggirare le sanzioni trovando nuovi fornitori o nuovi clienti per le sue merci. Di solito migliori sono i rapporti tra il Paese sanzionante e il Paese sanzionato prima delle sanzioni, maggiore sarร  lโ€™efficacia di queste ultime. Infatti, se i rapporti prima delle sanzioni erano giร  compromessi, รจ molto probabile che il Paese colpito avesse previsto le sanzioni avendo giร  elaborato un piano per aggirarle

รˆ stato inoltre osservato che รจ piรน probabile che i grandi Paesi utilizzino le sanzioni economiche come strumento di politica estera, ma il rapporto tra le grandezze delle economie del sanzionante e del sanzionato non sembra essere significativo per lโ€™efficacia delle sanzioni. Si puรฒ comunque sostenere in generale che un Paese piccolo e povero di risorse naturali, e pertanto obbligato ad avere unโ€™economia aperta, sia piรน vulnerabile alle sanzioni.

La salute economica e la stabilitร  politica del Paese sanzionato รจ altresรฌ una variabile chiave, per ovvie ragioni, cosรฌ come appare superfluo spiegare perchรฉ รจ rilevante il costo delle sanzioni per il Paese mittente e il Paese colpito: se le sanzioni sono piรน costose per il primo, allora non hanno senso. Determinante รจ anche lโ€™isolamento del Paese sanzionato: se si crea un โ€œcordone sanitarioโ€ attorno al Paese colpito, attraverso lโ€™isolamento internazionale, diventa piรน difficile aggirare le sanzioni. In breve, maggiore รจ il numero di Stati che aderiscono alle sanzioni, maggiormente queste sono efficaci.

Le sanzioni funzionano? Cosa dice la storia 

Al giorno dโ€™oggi, la maggior parte degli esperti sono scettici sullโ€™efficacia delle sanzioni per fermare unโ€™operazione militare, nonostante questo fosse lโ€™obiettivo dichiarato da parte della Commissione Europea in occasione del primo pacchetto di sanzioni contro la Russia allโ€™indomani dellโ€™invasione dellโ€™Ucraina. Infatti, in questi casi il tasso di successo delle sanzioni รจ molto basso e, secondo un saggio di Haufbauer, Schott, Elliott e Oegg โ€œEconomic Sanctions Reconsideredโ€ (2009), che utilizza una banca dati che prende in considerazione quasi 200 casi storici di sanzioni economiche, si attesta attorno al 20%. 

Inoltre, dato forse piรน importante, dopo gli anni โ€˜60 nessun tentativo di fermare una guerra attraverso le sanzioni economiche ha avuto successo. Lโ€™ultimo caso che vide misure economiche coercitive fermare con efficacia lโ€™impegno bellico di un Paese infatti risale al 1963-65 quando gli Stati Uniti riuscirono a dissuadere la Repubblica Araba Unita dal continuare le sue operazioni belliche in Yemen e in Congo. La dottrina oggi prescrive di usare le sanzioni non tanto come alternativa alla guerra, bensรฌ nellโ€™ambito di guerre di procura o come preludio alla guerra vera e propria. 

Se invece lโ€™obiettivo delle sanzioni รจ meramente quello di inficiare lโ€™operativitร  e lโ€™efficacia dellโ€™apparato bellico del Paese sanzionato, in questo caso la percentuale di successo รจ piรน alta, raggiungendo il 33% dei casi. In particolare, vi sono quattro casi in cui le sanzioni hanno avuto successo impedendo ai Paesi colpiti di sviluppare i propri programmi nucleari militari: le sanzioni economiche degli Stati Uniti nei confronti di Corea del Sud, Taiwan, Libia e Iraq. Tuttavia, le sanzioni non hanno impedito a Pakistan e India di procurarsi le proprie armi atomiche. 

Quando le sanzioni si prefiggono lo scopo di causare un regime change, il tasso di successo si attesta al 34%. Lโ€™obiettivo di un regime change era molto frequente nel corso della guerra fredda nel contesto delle tensioni tra Mosca e Washington. Ad esempio, in Europa furono soggette a sanzioni da parte dellโ€™URSS Jugoslavia, Finlandia e Albania, nel tentativo da parte di Mosca di attrarre questi Stati nella sua sfera di influenza, mentre nei casi che coinvolgono Cuba, Brasile, Cile e Nicaragua, gli Stati Uniti sospettavano che i loro vicini latinoamericani potessero disertare il campo capitalista diventando regimi comunisti.

Piรน di un terzo dei casi di sanzioni durante l’era della Guerra Fredda interessรฒ tentativi di rovesciare i regimi di ex alleati. Nel post-Guerra Fredda la maggior parte delle sanzioni inflitte allo scopo di provocare un regime change รจ stata imposta da Paesi democratici nel tentativo di esportare o ripristinare la democrazia nei Paesi sanzionati, per la maggioranza Paesi africani.

Nel caso in cui le sanzioni abbiano lโ€™obiettivo di indurre piccoli cambi di politiche adottate dai Paesi sanzionati, il tasso di successo รจ molto elevato, probabilmente perchรฉ il costo delle sanzioni per il Paese colpito รจ maggiore rispetto al vantaggio che lโ€™adozione della politica controversa avrebbe portato. Nel caso di sanzioni inflitte allo scopo di indurre un Paese a cambiare una linea politica molto rilevante (per esempio lโ€™occupazione di un territorio), il tasso di successo รจ molto minore, attestandosi al 30%. 

Quale previsione per le sanzioni alla Russia? 

Non รจ scopo di questo articolo valutare empiricamente lโ€™impatto delle sanzioni occidentali inflitte alla Federazione Russa (del resto servirebbe uno studio approfondito che anche per ragioni di spazio non รจ possibile fare in questa sede), tuttavia si puรฒ tracciare una previsione teorica sulla base dei fattori di efficacia che abbiamo sopra esposto.

Secondo i dati di OEC world e della Commissione Europea, nel 2020 lโ€™export russo era diretto per il 7,67% al Regno Unito, per il 3,59% verso gli Stati Uniti, per il 37,9% verso lโ€™UE, mentre le importazioni provenivano per il 2,58% dagli Stati Uniti, per il 1,29% dal Regno Unito e per il 36,5% dallโ€™UE. Insomma, lโ€™economia russa e le economie dei Paesi sanzionanti erano molto integrate, fattore che incrementa lโ€™efficacia delle sanzioni.

Per quanto riguarda la durata delle sanzioni, queste durano dal 2014, quindi teoricamente la Russia ha avuto tempo in questi anni di riadattare la propria economia per reagire. Le sanzioni conseguenti lโ€™invasione del 24 febbraio 2022 durano ormai da 1 anno, e si รจ visto in questi mesi che la Russia sta riuscendo ad aggirare le sanzioni grazie alla complicitร  di alcuni Paesi come India, Cina, Turchia e Kazakistan che fanno transitare merci sul loro territorio per poi farle arrivare in Russia.

Inoltre, รจ notizia di pochi giorni fa il fatto che la Russia riesce ad aggirare le sanzioni sullโ€™export vendendo i propri derivati del petrolio ai Paesi nordafricani, che a propria volta, fungendo da intermediari, li rivendono ai Paesi europei. Tutti questi fatti suggeriscono che le sanzioni stiano diventando sempre meno efficaci

Riguardo al fattore chiave dei rapporti precedenti tra lโ€™Occidente e la Russia, sicuramente questi non erano idilliaci. Anzi, i rapporti erano diventati ostili giร  dal 2014. Questo fattore riduce lโ€™efficacia delle sanzioni. La Russia poi รจ il Paese piรน grande del mondo, ricchissimo di risorse naturali, difficile da mettere economicamente in ginocchio. Politicamente molto stabile (altrimenti Putin non governerebbe da 20 anni), economicamente non prospero ma nemmeno in profonda crisi, nonostante la crescita non esaltante degli ultimi anni e unโ€™inflazione sostenuta. A dispetto del wishful thinking occidentale, nemmeno isolato politicamente: infatti ad aver imposto le sanzioni economiche รจ praticamente il solo Occidente.

Alla luce di tutto ciรฒ, รจ molto probabile che le sanzioni possano avere un significativo effetto negativo sulla crescita dellโ€™economia russa nei prossimi anni, a causa soprattutto dellโ€™elevato volume relativo del commercio della Russia nei confronti dellโ€™UE; tuttavia, difficilmente avranno qualche effetto sul conflitto in corso, soprattutto perchรฉ lโ€™isolamento internazionale del Cremlino non si รจ verificato (poco importano le condanne verbali dellโ€™invasione se poi non sono seguite da fatti). 

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Riccardo Calabretta

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